Στις αρχές του 19ου αιώνα πρωτοεμφανίστηκε ο Κοινοβουλευτικός Ombudsman στη Σουηδία για να τον ακολουθήσει ο φιλανδός ομόλογός του έναν αιώνα αργότερα. Τις τελευταίες δεκαετίες του 20ου αιώνα ο θεσμός του διαμεσολαβητή, αυτή η σύζευξη ελέγχου και αναφοράς που εφηύρε η σουηδική μοναρχία, αλλά και διάφορες άλλες ανεξάρτητες αρχές που άρχισαν σιγά-σιγά να δημιουργούνται, γνώρισαν και γνωρίζουν ευρύτατη διάδοση στις σύγχρονες δημοκρατίες και αποτελούν, πια, τμήμα της διοικητικής τους οργάνωσης.
Μετά το 1970 άρχισε η ίδρυση ανεξάρτητων αρχών και στη χώρα μας: Επιτροπή Ανταγωνισμού, Επιτροπή Τοπικής Ραδιοφωνίας, Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης, Ανώτατο Συμβούλιο Επιλογής Προσωπικού [ΑΣΕΠ]. Το 1997 είναι χρονολογία σταθμός: νομοθετούνται σχεδόν ταυτόχρονα η Αρχή Προστασίας Δεδομένων Προσωπικού Χαρακτήρα [ΑΠΔΠΧ] και ο Συνήγορος του Πολίτη. Η Συνταγματική Αναθεώρηση του 2001 σημαδεύει τη σημαντικότερη για τις ανεξάρτητες αρχές θεσμική στροφή στην ελληνική έννομη τάξη, με την παρεμβολή στο πρώτο κεφάλαιο του ΣΤ΄ τμήματος του Συντάγματος, για την οργάνωση της διοίκησης, ενός νέου άρθρου (101Α) που έχει αντικείμενο τη συγκρότηση και λειτουργία ανεξάρτητων αρχών, και με την αναγωγή σε συνταγματική περιωπή πέντε από αυτές: Συνήγορος του Πολίτη, ΑΣΕΠ, Εθνικό Συμβούλιο Ραδιοτηλεόρασης [ΕΣΡ], ΑΠΔΠΧ και Αρχή Διασφάλισης Απορρήτου Επικοινωνιών [ΑΔΑΕ]. Σημείο αναφοράς μας, στη συνέχεια, θα είναι αυτές, και όχι οι πολυάριθμες υπόλοιπες αρχές που έχουν ιδρυθεί και εξακολουθούν να νομοθετούνται ως συλλογικά ή ατομικά διοικητικά όργανα, χωρίς αναγωγή στο Σύνταγμα και τον εκτελεστικό του νόμο 3051/2002.
Η συνταγματική «τακτοποίηση» των ανεξάρτητων αρχών έδωσε τέλος στην ασάφεια που περιέβαλλε την θέσπιση από τον κοινό νομοθέτη πολιτειακών οργάνων στα οποία ανέθετε – ή, μάλλον, εκχωρούσε -- σοβαρά τμήματα της εκτελεστικής λειτουργίας, διαταράσσοντας έτσι την παγιωμένη τριμερή διάκριση των εξουσιών, χωρίς τα όργανα αυτά να υπόκεινται ούτε σε κοινοβουλευτικό ούτε σε ιεραρχικό διοικητικό έλεγχο, παρά μόνο σε δικαστικό έλεγχο νομιμότητας των πράξεών τους.
Σημαίνει, όμως, η συνταγματική καθιέρωση των αρχών και η υπαγωγή τους σε κοινοβουλευτικό έλεγχο και τη δημοκρατική τους νομιμοποίηση; Είναι προφανές ότι δεν τίθεται ζήτημα άμεσης δημοκρατικής νομιμοποίησης, αφού τα μέλη των αρχών δεν εκλέγονται απευθείας, αλλά από την «κοινοβουλευτική αριστοκρατία» που είναι η διάσκεψη των προέδρων της Βουλής. Είναι, λοιπόν, μόνον έμμεση η νομιμοποίηση των Αρχών, κατά τρόπο ανάλογο με εκείνη των δικαστών. Η δε λειτουργική ανεξαρτησία των Αρχών σε σχέση με την Κυβέρνηση συγκεντρώνει ολόκληρη την απέναντι στη Βουλή ευθύνη τους σ’ αυτές τις ίδιες. Σε κάθε όμως περίπτωση, για τις ανεξάρτητες Αρχές προέχει, όπως και για τους δικαστές, όχι η δημοκρατική τους νομιμοποίηση αλλά η διασφάλιση του κράτους δικαίου και, κατεξοχήν, ο σεβασμός των ατομικών δικαιωμάτων και ελευθεριών που θεσπίζουν για τον καθένα το Σύνταγμα και η ΕΣΔΑ. Είναι, εξ άλλου, αξιοσημείωτο ότι οι Αρχές με ελεγκτικές αρμοδιότητες που εκδίδουν εκτελεστές πράξεις, επιβάλλουν κυρώσεις και κατά των κυβερνητικών οργάνων, τα οποία δικαιούνται να επιδιώξουν δικαστικά την ακύρωση των εις βάρος τους αποφάσεων.
Πώς, όμως, οδηγήθηκε το πολιτικό σύστημα στην απόκλιση από το πρότυπο διάκρισης των εξουσιών σε νομοθετική, διοικητική και δικαστική και την αποδοχή των υβριδικών μορφωμάτων που είναι οι ανεξάρτητες Αρχές; Και πώς, τελικά, εισέπραξαν την ύπαρξη και τη λειτουργία τους, τόσο το ίδιο το σύστημα, όσο και οι διοικούμενοι;
Ας ξεχωρίσουμε, στο σημείο αυτό, δύο κατηγορίες αρχών:
- Εκείνες που σχετίζονται με την εύρυθμη και αποτελεσματική λειτουργία και στελέχωση της διοίκησης, με τρόπο που να διασφαλίζει τα δικαιώματα των διοικουμένων.
- Εκείνες που σχετίζονται κυρίως με τη λειτουργία της παγκοσμιοποιούμενης αγοράς και με τις τεχνολογικές εξελίξεις, διασφαλίζοντας παραλλήλως τα ατομικά δικαιώματα που συνιστούν, κατά περίπτωση, τον πυρήνα του αντικειμένου τους.
Στην πρώτη κατηγορία κατατάσσονται ο Συνήγορος του Πολίτη και το ΑΣΕΠ. Στη δεύτερη, το ΕΣΡ, η ΑΠΔΠΧ και η ΑΔΑΕ αλλά και οι περισσότερες μη συνταγματικά κατοχυρωμένες αρχές.
Στην πρώτη κατηγορία, η απέναντι στη διοίκηση διαμεσολάβηση ενός ανεξάρτητου συμπαραστάτη του πολίτη για την άσκηση των δικαιωμάτων του, εκφράζει αυτό που αποκαλείται «κουλτούρα εξυπηρέτησης του πολίτη», καρπό σε μεγάλο βαθμό της ανάπτυξης της κοινωνίας των πολιτών σαν τρίτου πόλου – πέρα από το κράτος και την αγορά. Μια αντίληψη, δηλαδή, του κυβερνάν, αφομοιωμένη από χρόνια στα δημόσια ήθη των βορειότερων ευρωπαϊκών κρατών, που όμως βρίσκεται στους αντίποδες της βαθειά ριζωμένης νοοτροπίας του μετα-οθωμανικού κράτους στην καθ’ ημάς ανατολή. Από την ίδια κτητικότητα με την οποία το πελατειακό κράτος αντιμετωπίζει το «δοβλέτι», προέκυψε και η ακραιφνώς ελληνική ανάγκη ρυθμιστικής αρχής για τις προσλήψεις των δημοσίων υπαλλήλων – του ΑΣΕΠ.
Η δημιουργία των αρχών της δεύτερης κατηγορίας σχετίζεται με τις εξελίξεις στην οικονομία και την τεχνολογία. Τα πεδία όπου εκτείνεται η ρυθμιστική και ελεγκτική δράση του σύγχρονου κράτους είναι, πλέον, τόσο αναπεπταμένα και απαιτούν τέτοιες εξειδικευμένες γνώσεις και ικανότητες, που η παραδοσιακή διοικητική δομή αδυνατεί να διαχειριστεί αποτελεσματικά και, κυρίως, με την απαραίτητη διαφάνεια και σεβασμό των δικαιωμάτων του πολίτη. Εδώ οι παίκτες δεν είναι μόνο δύο – το κράτος από τη μία και ο πολίτης από την άλλη. Εμφιλοχωρεί ένας τρίτος, ισχυρότατος, συντελεστής: οι κατά περίπτωση φορείς, αφενός τεράστιων οικονομικών συμφερόντων και αφετέρου υψηλής και αενάως εξελισσόμενης τεχνολογίας. Το πολυδαίδαλο αυτό και χωρίς πατρίδα πλέγμα, ας αρκεστούμε να τ’ ονομάζουμε με μια λέξη «η αγορά». Ο επιθετικός ανταγωνισμός και η προσπάθεια άσκησης καθοριστικής επιρροής στα δημόσια πράγματα χαρακτηρίζουν τις κινήσεις της, ιδίως σε τομείς επιχειρηματικής και τεχνολογικής αιχμής, όπως οι τηλεπικοινωνίες, η ενέργεια, τα ηλεκτρονικά μ.μ.ε. Έχοντας βιώσει πρόσφατα στον τόπο μας την περιπέτεια του «βασικού μετόχου», αντιλαμβανόμαστε τις δυσκολίες θεσμικής χαλιναγώγησης της αγοράς, χωρίς να είναι η στιγμή για να επεκταθούμε σ΄ αυτό περισσότερο.
Η λειτουργική ανεπάρκεια της διοίκησης, που την οδήγησε στην μεταφορά αρμοδιοτήτων της σε ανεξάρτητες αρχές, δεν είναι μόνον ενδογενής. Το εθνικό κράτος εκχωρεί όλο και μεγαλύτερα τμήματα άσκησης της εθνικής του κυριαρχίας σε διεθνείς και υπερεθνικούς φορείς εξουσίας. Αυτό συχνά επιβάλλει την ομοιόμορφη ανάθεση ελεγκτικών αρμοδιοτήτων σε όργανα, εθνικά μεν, αλλά σύμφωνα με ενιαίους κανόνες διαφάνειας, χρηστής διοίκησης και σεβασμού των ατομικών δικαιωμάτων. Ετσι, για παράδειγμα, στην περίπτωση των προσωπικών δεδομένων υπήρχε επιταγή υιοθέτησης της σχετικής οδηγίας από όλα τα κράτη-μέλη της ΕΚ. Γενικότερα, πάντως, ενισχύεται διεθνώς η τάση πληρέστερης κατοχύρωσης των δικαιωμάτων του ανθρώπου με τη βοήθεια ανεξάρτητων μηχανισμών που εδράζονται εν μέρει στην κοινωνία των πολιτών (π.χ. εθνικές επιτροπές δικαιωμάτων του ανθρώπου). Είναι φανερό ότι μια καινούργια γλώσσα επικοινωνίας αρχίζει να στοιχειοθετείται, αποβλέποντας στο να καταστήσει το κράτος πιο φιλικό και πιο οικείο στον πολίτη, να τον κάνει να αισθανθεί λιγότερο υπήκοος, να αμβλύνει την αντιπαλότητα που κάθε εξουσία προκαλεί.
Είναι επίσης γεγονός ότι η διοίκηση αποφεύγει, όσο μπορεί, τα πικρά ποτήρια που η άσκηση της εξουσίας συνεπάγεται. Όταν βάλλεται για την ανεπάρκεια και την αδιαφάνειά της, αντί να εμπλουτίσει το κεντρικό κράτος με κατάλληλο προσωπικό και υλικοτεχνικές υποδομές για να καλύψει τις ελλείψεις της, προτιμά να μεταθέσει τις ευθύνες της σε μιαν ανεξάρτητη αρχή που, αποτελούμενη από δικαστικούς και καθηγητές, θα έχει το τεκμήριο της αμεροληψίας και του σεβασμού του κράτους δικαίου.
Η επιλογή των μελών των Αρχών με μη κομματικά και γενικότερης αποδοχής κριτήρια και η συναινετική κατά κανόνα εκλογή τους, σε συνδυασμό με την προσωπική και λειτουργική τους ανεξαρτησία και την ορισμένη θητεία, συμβάλλει κατά τεκμήριο στην ικανοποίηση των προσδοκιών που έχουμε εναποθέσει σ’ αυτές. Προσφέρει, δε, το κυριότερο ανάχωμα στον πειρασμό που βιώνει κάθε Κυβέρνηση να προσπαθεί να «καθοδηγεί» και τις Αρχές.
Τι συμβαίνει, λοιπόν, τελικά; ΄Εχουν οι πολιτικοί μας αποδεχτεί αυτό που ορισμένοι ανάμεσα τους είχαν χαρακτηρίσει «ένδειξη αποτυχίας του κοινοβουλευτικού πολιτεύματος», όταν ιδρύθηκαν οι πρώτες αρχές; Η έμμεση νομιμοποίηση των Αρχών οδηγεί στην ουσιαστική τους νομιμοποίηση στη συνείδηση της δημόσιας γνώμης; ΄Η οι Αρχές εξακολουθούν να είναι σχεδόν άγνωστα και γι’ αυτό ακατανόητα για τους πολλούς νομικά μορφώματα που δεν έχουν σοβαρό λόγο ύπαρξης;
Δεν νομίζω ότι υπάρχουν κατηγορηματικές απαντήσεις σ’ αυτά τα ερωτήματα. ΄Ισως η συγκυρία και η κυριαρχία του επικοινωνιακά επίκαιρου να είναι ο ισχυρότερος παράγοντας που διαμορφώνει κατά περίπτωση το βαθμό αποδοχής. Συγκυρία που επηρεάζεται συχνά από αντιλήψεις που δεν συμβαδίζουν αναγκαία με τη βούληση του συνταγματικού νομοθέτη. Το νεοπαγές του θεσμού και η ελλιπής γνώση που περιβάλλει τις αρμοδιότητες του, διευκολύνουν παρανοήσεις και συγχύσεις ως προς το έργο των Αρχών.
Θα αρκεστώ σε δύο διαφωτιστικά παραδείγματα, από την δραστηριότητα της ΑΠΔΠΧ που τη γνωρίζω καλύτερα, έχοντας την τιμή να είμαι το αρχαιότερο εν ενεργεία μέλος της.
Αρχίζω από την πολύκροτη απόφαση του 2000 για τη μη αναγραφή του θρησκεύματος στα δελτία αστυνομικής ταυτότητας. Την απόφαση υποδέχτηκε, τότε, θυελλώδης αντίδραση της Εκκλησίας της Ελλάδος, με λαϊκές συγκεντρώσεις και δημοψηφισματική συλλογή υπογραφών. Οι πολιτικοί, όπως και οι πολίτες, διχάστηκαν σε υποστηρικτές και πολέμιους, η Ολομέλεια του ΣτΕ απέρριψε τις σχετικές αιτήσεις ακυρώσεως, όπως και το ΕΔΔΑ την ενώπιον του προσφυγή. Η σημερινή κυβέρνηση, τρία χρόνια τώρα, δεν επιχείρησε να μεταβάλει την απόφαση που ως αντιπολίτευση καταδίκαζε. Ποιος θα ξανακατέβαινε σήμερα στο δρόμο γι’ αυτό το ζήτημα; Η νηφάλια προσέγγιση, φαίνεται να οδήγησε τελικά στην γενική κατανόηση του σκεπτικού της απόφασης της Αρχής.
Το δεύτερο παράδειγμα είναι πιο πρόσφατο: Η δημοσιοποίηση των ονομάτων στρατεύσιμων που είχαν απαλλαγεί για λόγους υγείας δεν επετράπη στο ΥΕΘΑ. Ο Υπουργός άσκησε αίτηση ακυρώσεως που το ΣτΕ απέρριψε. Αργότερα, ασκήθηκε, σε δεύτερο γύρο, έντονη επικοινωνιακή πίεση στην Αρχή, που κατά βάση ενέμεινε στην αρχική της θέση. Οι συγκυριακές αντιδράσεις δεν ήταν όλες ευνοϊκές για την Αρχή, από την οποία πολλοί προσδοκούσαν να βρει τον τρόπο να ικανοποιήσει την δίψα του κοινού για διαπόμπευση των δημόσιων ή οιονεί δημόσιων προσώπων που είχαν αποφύγει την στράτευση. Και σ’ αυτή την περίπτωση φαίνεται πως επικράτησαν νηφαλιότερες σκέψεις, στο μέτρο που η επικοινωνιακή και πολιτική συγκυρία εκτονώθηκε μόλις ένα άλλο γεγονός της επικαιρότητας απέσπασε το γενικό ενδιαφέρον (δολοφονία Ι. Βαρθολομαίου).
Θα μπορούσε κανείς ν’ αναφέρει κι άλλα παραδείγματα από το έργο όλων των Αρχών. Περιπτώσεις που αφορούν όχι μόνο υπηρεσίες της Διοίκησης αλλά και ιδιώτες – φυσικά και νομικά πρόσωπα. Πιστεύω ότι οι επόμενοι ομιλητές και η συζήτηση που θα ακολουθήσει, θα εμπλουτίσουν την εικόνα που επιχείρησα μόνον ακροθιγώς να σκιαγραφήσω.
Η τελική μου παρατήρηση: Σε τελευταία ανάλυση αυτό που έχει σημασία είναι αν οι Αρχές ανταποκρίνονται στην αξίωση της πολιτείας – και της κοινωνίας – να ασκούν τις αρμοδιότητες τους εφαρμόζοντας σταθερά τις αρχές της αντικειμενικότητας, της αμεροληψίας και της διαφάνειας. Αν συμβάλλουν στην αρτιότερη λειτουργία ενός συστήματος θεσμικής ισορροπίας και αμοιβαίου ελέγχου ανάμεσα στις τρεις πολιτειακές εξουσίες. Αν προσφέρουν, τελικά, την προστιθέμενη εκείνη αξία που δικαιολογεί την ύπαρξη τους.
Την απάντηση, δοκιμάστε να τη δώσετε εσείς.
Νίκος Φραγκάκης
Δικηγόρος, Πρόεδρος του ΕΚΕΜΕ
